Natur- und Klimaschutz – Konflikte oder Einklang?
Was bringen die neuen rechtlichen Regelungen?
Klimakrise und Artensterben sind die größten Bedrohungen der Menschheit und die größten Herausforderungen unserer Zeit. Auch in der Landschaft Siegen-Wittgensteins sind tiefgreifende Veränderungen unter-schiedlichster Weise zu bemerken – von verschwindenden oder neu auftauchenden Arten über großflächige Kahlschläge aufgrund der Trockenheit und des Borkenkäferbefalls, bis zu neuer technischer Überprägung der Landschaft durch die Errichtung von Anlagen zur Gewinnung erneuerbarer Energien. Mit dem Klimaschutz als ein Kernanliegen des NABU wird die neue Zielsetzung in der Bundesgesetzgebung, die Klimaneutralität früher zu erreichen und den Ausbau erneuerbarer Energien zu beschleunigen, grund-sätzlich begrüßt.
Nach dem Willen der Bundesregierung soll nun zur Erreichung der Klimaziele und für die Unabhängigkeit von fossilen Energieimporten lang Versäumtes in kurzer Zeit über den massiven Ausbau erneuerbarer Energien aufgeholt werden. Da es sich bei der Umsetzung der klimapolitischen Ziele um einen sehr komplexen Prozess handelt, der auch weiterhin im Fluss ist, werden im folgenden Artikel die Aspekte aufgegriffen, die uns zu diesem Zeitpunkt als NABU in SiWi besonders betreffen, nämlich der Natur- und Artenschutz beim Ausbau von Windenergieanlagen (WEA) sowie Photovoltaikanlagen (PV) in der freien Landschaft.
Die neuen bundesrechtlichen Regelungen…
Mit dem Energiesofortmaßnahmenpaket (Osterpaket) hat die Bundesregierung im April 2022 ein umfangreiches Gesetzespaket vorgelegt, das zum Ziel hat, die rechtlichen Rahmenbedingungen für einen schnelleren und stärkeren Ausbau der erneuerbaren Energien in Deutschland zu schaffen.
Kern sind wesentliche Änderungen im Erneuerbare-Energien-Gesetz (EEG), das schrittweise bis zum 01.01.2023 in Kraft tritt. Darin sind neue Ziele für den Ausbau definiert, nämlich, dass der Anteil der Erneuerbaren am Stromverbrauch 2030 bereits 80% beträgt (bislang waren noch 65% festgesetzt). Zur Erreichung des Ziels ist eine massive Beschleunigung des Ausbaus erforderlich, was offenkundig ist, wenn man sich anschaut, dass 2021 erst 24% des Stroms aus erneuerbaren Energien stammte.
Um diese Beschleunigung zu ermöglichen sollen „Hindernisse“ bei der Genehmigung aus dem Weg geräumt werden, was durch den Grundsatz gelöst wurde, dass der Nutzung erneuerbarer Energien pauschal ein überragendes öffentliches Interesse eingeräumt wird und sie der öffentlichen Sicherheit dienen. So erhalten sie bei der Abwägung unterschiedlicher Schutzgüter künftig stets den Vorrang, auch gegenüber dem Natur- und Artenschutz, was bereits seit Juli 2022 gilt (§2 EEG).
Um diese Regelungen wirksam zu machen, sind entsprechende Anpassungen in den genehmigungsrelevanten Gesetzen erforderlich. Bezüglich der für uns interessanten Belange des Natur- und Artenschutzes beim Ausbau der Windenergie und Photovoltaik in der freien Landschaft, sind dies vor allem Änderungen im Bundesnaturschutzgesetz (BNatSchG – Änderung in Kraft seit Juli 2022) und im Baugesetzbuch (BauGB – Änderungen schrittweise im Rahmen von Artikelgesetzen).
Windenergie
Mit der Änderung des BNatSchG sind in Anlage 1 nun 15 kollisionsgefährdete Brutvogelarten festge-schrieben, für die verschiedene Regelannahmen betreffend des Tötungs- und Verletzungsverbotes in Abhängigkeit der Entfernung ihres Brutplatzes zur geplanten WEA definiert werden. Die Auswahl der Arten ist allerdings politisch motiviert. Es fehlen Arten, die aus fachwissenschaftlichen Empfehlungen der Vogelschutzwarten ebenfalls schlaggefährdet an Windrädern sind, z.B. der Schwarzstorch. Weiterhin sind dort Schutz-maßnahmen aufgeführt, die nun per Gesetz als „fachlich anerkannte“ Vermeidungsmaßnahmen für die definierten kollisionsgefährdeten Brutvogel-arten gelten Zugleich wird ein monetärer Rahmen definiert, innerhalb dessen die Maßnahmen als zumutbar gelten und deren Zulässigkeit darauf beschränkt. Im BNatSchG wurde zudem klar-gestellt, dass Windenergieanlagen auch bezüglich der Ausnahmeregelungen des besonderen und strengen Artenschutzes im überwiegenden öffentlichen Interesse liegen und der öffentlichen Sicherheit dienen. Damit ist eine generelle Ausnahmemöglichkeit von den Verboten geschaffen, was eine Missachtung des europäischen Vogelschutzes darstellt. Unter bestimmten Umständen dürfen auch streng geschützte Vögel durch Windräder getötet werden. So wird der Artenschutz in Genehmigungsverfahren gewissermaßen ausgehebelt und Ausnahmeverfahren – bislang aufgrund des hohen Gewichts des Artenschutzes ein Tabu – als gangbarer Weg geebnet.
Weiterhin tritt am 1. Februar 2023 das Gesetz zur Erhöhung und Beschleunigung des Ausbaus von Windenergieanlagen an Land (Wind-an-Land-Gesetz, WaLG) in Kraft, welches das neue Windflächenbedarfsgesetz (WindBG) und die entsprechenden Änderungen des BauGB umfasst. In dem WindBG werden die Ausbauziele des EEG über sogenannte Flächenbeitragswerte festgelegt. Danach sind bundesweit 2 % der Landfläche als Windenergiegebiete zur Verfügung zu stellen. In dem Gesetz wird der Begriff Windenergiegebiete als Oberbegriff verwendet. Damit sind Vorranggebiete bzw. Vorrangzonen, Konzentrationszonen und Sondergebiete bzw. Sonderbauflächen gemeint, die für die Windkraft vorgesehen sind.
Über einen Länderschlüssel ist für jedes Bundesland der jeweils zu erbringende Flächenanteil vorgegeben, der sich zwischen 1,8 und 2,2 % der Landesfläche bewegt. Für NRW bedeutet dies ein zu erfüllender Flächenbeitragswert von 1,1 % der Landesfläche bis Ende 2027 und 1,8 % bis Ende 2032. Geschieht dies nicht, fällt mit diesen Stichtagen die baurechtliche Ausschlusswirkung der Windenergiegebiete weg. Die Anlagen erhalten wieder die baurechtliche Privilegierung und können grundsätzlich auch außerhalb dieser Gebiete genehmigt werden.
Weiterhin sind nun auch Landschaftsschutzgebiete vollständig für die Windenergiegebiete geöffnet, indem diese künftig keiner Ausnahme oder Befreiung von den entsprechenden Festsetzungen bedürfen. Die Auffassung der Bundesregierung, dass es mit diesen rechtlichen Änderungen gelungen sei, die Voraussetzungen für einen schnelleren Ausbau der Windenergie in Einklang mit dem Naturschutz zu bringen wird allerdings nicht geteilt. Vielmehr wird wiederholt der Eindruck erweckt, als sei der Naturschutz das größte Ausbauhemmnis. Durch das nunmehr rechtlich verankerte „Übergewicht“ der erneuerbaren Energien gegenüber allen Belangen des Natur- und Artenschutzes wird der Naturschutz jedoch erheblich geschwächt.
Und in NRW?
Die Landesregierung von NRW hat eine „Task Force Ausbaubeschleunigung“ gegründet, die den Ausbau der Windenergie vorantreiben und die bundesrechtlichen Vorgaben umsetzen soll. Der Landesentwicklungsplan (LEP) als wichtigstes Steuerungsinstrument der Landesplanung soll mit dem Ziel geändert werden, die Windenergie über eine Festlegung von Flächenzielen für die Planungsregionen gerecht auf die verschiedenen Regionen Nordrhein-Westfalens zu verteilen. Nach den Vorgaben des WindBG ist die LEP-Änderung bis 31. Mai 2024 abzuschließen und dem Bund nachzuweisen. Die Festlegung der konkreten Windenergiegebiete soll über die Regionalpläne erfolgen, was eine Steuerung auf kommunaler Ebene entbehrlich macht. Nach den Plänen der Landesregierung soll auch die Genehmigungszuständigkeit, die bislang bei den Unteren Immissionschutzbehörden der Kreise liegt, künftig auf die Ebene der Bezirksregierungen gezogen werden.
Maßgeblich für die Entscheidung über die Flächenverteilung soll die „Potentialstudie Windenergie“ des Landesamts für Natur, Umwelt und Verbraucherschutz Nordrhein-Westfalen (LANUV) aus April 2022 sein. Allerdings entsprechen die zugrunde gelegten Kriterien nicht mehr den neusten fachrechtlichen Anforderungen. Eine entsprechende Überarbeitung der Studie ist bis Anfang 2023 geplant. Nach bisherigem Stand beträgt die landesweite Windenergiepotenzial 2030 laut der Studie etwa 1,7 % der Landesfläche NRWs. Dabei befindet sich das größte Potential in den weniger dicht besiedelten Regionen, zu denen auch der Kreis Siegen-Wittgenstein gehört. Für den gesamten Regierungsbezirk Arnsberg wurde ein Zubaupotential bis 2030 von 1.054 WEA ermittelt, davon entfallen 153 neue Anlagen auf den Kreis Siegen-Wittgenstein.
Die Studie zeigt auf, dass durch die bislang vorgegebenen Mindestabstände ein erhebliches Flächen-potential für die Windenergie nicht zur Verfügung stand. Mit der LEP-Änderung beabsichtigt die Landes-regierung die Aufhebung der bisherigen 1.500-Meter Abstandsvorgabe von Windenergiegebieten zur Wohnbebauung gemäß den Regelungen im WaLG. Damit wird das WaLG umgesetzt, nach dem Mindest-abstandsregelungen spätestens ab dem 1. Juni 2023 nicht auf ausgewiesene Windenergieflächen anzu-wenden sind. Aus naturschutzfachlicher Sicht stellen pauschale Mindestabstände ein erhebliches Ausbau-hemmnis dar, indem die Flächenverfügbarkeit eingeschränkt wird und somit ein erhöhter Druck auf natur-schutzfachlich sensible Bereiche entsteht. Daher ist die Aufhebung der Abstandsregelung positiv zu bewerten.
Verheerend für Natur- und Artenschutz (und vom NABU NRW strikt abgelehnt) ist allerdings die Absicht alle „Kalamitätsflächen“ und „beschädigte Forstflächen“ für die Windenergie zu öffnen. Waldökosysteme sind wertvoller Lebensraum von besonderer Bedeutung und spielen auch für die Kühlung der Landschaft eine wichtige Rolle. Neben der Gefährdung von Arten durch WEA verschlechtert eine Fragmentierung des Waldes (durch WEA mit den entsprechenden Erschließungstrassen) das Mikroklima und damit diese wichtige Kühlungsfunktion. Flächen, die derzeit aufgrund der vergangenen Forstpolitik kahl oder „beschädigt“ sind, haben nicht aufgehört Wald zu sein. Sie werden sich regenerieren und künftig zu stabilen Wäldern entwickeln, sofern sie gelassen werden. Daher sind WEA auch hier hochproblematisch. Anstelle einer Stärkung der Klimaschutzfunktion des Waldes als Klimaanlage der Landschaft, Wasserspeicher und Kohlenstoffsenke sowie deren ökologischer Substanz für die gefährdete Biodiversität sollen Wälder nun als Standort für industrielle WEA herhalten. Derzeit befinden sich ca. 8 % aller WEA in NRW im Wald. Mit der geplanten Änderung wird sich der Anteil erheblich erhöhen, was sich in Siegen-Wittgenstein als waldreichstem Kreis Deutschlands besonders auswirken wird.
Leider haben die Stellungnahmen des NABU zu den Änderungen des EEG und des WaLG sowie die Forderungen zur NRW-Landtagswahl 2022, in denen die Wichtigkeit aufgezeigt wurde, Klima- und Naturschutz als gleichberechtigte Planungsziele parallel anzugehen, keinen Niederschlag gefunden. Aktuell bietet sich daher nur noch eine aktive Einbringung in den Planungsprozess der LEP-Änderung um ökologische Schadensbegrenzung zu betreiben. Dort sollten fachliche Kriterien platziert werden, die wertvollste und sensibelste Landschaftsbereiche von der Windkraft ausnehmen.
Was das auf kommunale Ebene bedeutet…
Durch die bundes- und landesrechtlichen Änderungen ergeben sich auch auf kommunaler Ebene wesentliche Änderungen für die Steuerung des Windenergieausbaus. Bestehende rechtswirksame Konzentrationszonen in Flächennutzungsplänen (FNP) gelten bis 2027 fort und entfalten bis dahin weiter Ausschlusswirkung. Sofern die Kommunen rechtzeitig bis zum Jahresende 2023 laufende Planungen abschließen, haben auch diese noch entsprechend Bestand..
Allerdings bestehen die Ausweisung von Konzentrationszonen extrem hohe Ansprüche. Die Rechtsprechung hat im Laufe der Zeit immer höhere Anforderungen an die Wirksamkeit gestellt. So konnten viele Kommunen trotz ernsthafter Bemühungen die entsprechenden Flächennutzungspläne bislang nicht erfolgreich abschließen, bzw. bestehende Pläne können den rechtlichen Anforderungen aus verschiedenen Gründen nicht standhalten und entfalten daher keine Ausschlusswirkung. So können derzeit in vielen Kommunen WEA als baurechtlich uneingeschränkt privilegierte Anlagen im Außenbereich genehmigt werden. Das hat einen ungeordneten wildwuchsartigen Ausbau der Windenergie zur Folge. So zu sehen in Bad Berleburg und Erndtebrück, wo sich von Ende November 2022 bis Ende Januar 2023 die Genehmigung von 42 Anlagen im Wald in der öffentlichen Auslegung befinden. Weitere Anlagen im Berleburger Stadtgebiet sind konkret angekündigt oder werden geplant, so dass wohl bald hier bis zu 100 Windanlagen im Betrieb sind.
In den Kommunen des Kreises unterscheidet sich das weitere Vorgehen in Sachen Windkraft. So hält z. B. die Stadt Bad Berleburg an der laufenden FNP-Änderung zu Ausweisung von Konzentrationszonen fest und beabsichtigt bis Ende 2023 fertig zu sein. Andere Kommunen (z. B. Stadt Hilchenbach, Stadt Siegen) haben ihre Bestrebungen aufgrund der unklaren Rechtslage die Planverfahren bis auf weiteres ausgesetzt bzw. aufgehoben.
Bis der von der Landesregierung vorgesehene Steuerungsmechanismus über den Regionalplan greift, werden sich bereits viele privilegierte Anlagen drehen. Denn trotz der ambitionierten Ziele wird es seine Zeit dauern bis das Regionalplanverfahren erfolgt ist. Außerdem stellt sich die Frage, inwiefern unter den neuen rechtlichen Voraussetzungen und politischen Zielen durch eine Steuerung des Regionalplan dem Natur- und Artenschutz in SiWi Rechnung getragen wird.
Photovoltaik
Die neuen bundesrechtlichen Regelungen …
Neben der Windenergie spielt die Solarstromerzeugung eine zentrale Rolle bei der Erreichung der Klimaziele. In 2021 wurden 8,8 % des in Deutschland produzierten Stroms durch PV produziert, Tendenz steigend. Die Änderungen im EEG sehen eine massive Steigerung des Ausbaupfades vor, der vom NABU positiv gesehen wird. Bis 2030 soll sich die Leistung im Vergleich zum bisherigen Ziel mehr als verdoppeln im (von 100 GW auf 215 GW). Bis 2035 dazu nochmal verdreifachen (300 GW) und bis 2045 vervierfachen (400 GW) mit anschließender Haltung des Leistungsniveaus. (Stand Ende 2021: 59 GW. Das Zeigt das größere Potential im Vergleich zur Windenergie an Land. Ausbaupfad hier zum Vergleich 2030: 115 GW, 2035: 157 GW, 2040: 160 GW, dann Erhalt.)
Zusätzlich zu PV auf Dachflächen wird der Fokus nunmehr auch verstärkt auf Photovoltaik-Freiflächen-anlagen (PV-FFA) gelegt, deren Förderfähigkeit durch die Änderungen des EEG deutlich erweitert wurde. Bislang waren PV-FFA v.a. auf Streifen entlang von Autobahnen oder Schienenwegen sowie anderweitig bereits baulich vorgeprägten Flächen beschränkt. Nun können zum Beispiel auch wiedervernässte Moor-böden (sog. Moor-PV) genutzt werden. Ebenso sind nun PV-Anlagen mit gleichzeitig landwirtschaftlicher Nutzung der Fläche (Agri-PV), schwimmende PV (Floating-PV) und Parkplatz-PV dauerhaft als förderfähige Anlagen verankert.
Und in NRW?
Mit der Verordnung über Gebote für Photovoltaik-Freiflächenanlagen in benachteiligten Gebieten (Photovoltaik-Freiflächenverordnung – PVFVO) vom August 2022 hat NRW von der Länderöffnungsklausel des EEG (§ 37c EEG) gebrauch gemacht. Damit wurden zusätzlich Acker- und Grünlandflächen in benachteiligten Gebieten für den Ausbau von FFA-PV geöffnet.
Dies lässt Flächen- und Nutzungskonflikte sowohl mit Natur- und Artenschutz als auch mit der Landwirtschaft befürchten. Während in intensiv genutzten Agrarlandschaften PV-FFA einen Beitrag zur Erhöhung der biologischen Vielfalt leisten können, sind die Anlagen in benachteiligten Gebieten problematisch zu sehen. Die benachteiligten Gebiete in NRW befinden sich überwiegend im Mittelgebirgsraum, zu dem auch der Kreis Siegen-Wittgenstein zählt. Hier wächst durch die PVFVO der Druck auf die nicht so ertragreichen Grünlandflächen, aber gerade diese besitzen häufig eine besondere naturschutzfachliche Wertigkeit und sind von entsprechend hoher Bedeutung. Durch die extensive Bewirtschaftung, die oftmals auch durch den Vertragsnaturschutz gewährleistet wird, sind diese Flächen sehr artenreich und bilden das Rückgrat des Naturschutzes im Mittelgebirge.
Auch für die landwirtschaftliche Nutzung entsteht durch die Öffnung von Acker- und Grünlandflächen eine Konkurrenz, da durch die Anlagen landwirtschaftliche Nutzfläche entzogen und die Flächenverfügbarkeit für ortsansässige Landwirte eng wird. Im Kreisgebiet ist ein Großteil der Landwirte von Pachtflächen abhängig. Durch die konkurrierende Nutzung als Standort für PV-FFA ist künftig von einer starken Beeinflussung des Bodenmarktes zu auszugehen. Mögliche fatale Folge für den Naturschutz ist zusätzlich zu PV-FFA auf ökologisch hochwertigem Grünland eine Intensivierung und damit ökologische Verschlechterung der verbleibenden landwirtschaftlichen Flächen.
Was das auf kommunale Ebene bedeutet…
Im Gegensatz zu WEA besitzen PV-FFA keine baurechtliche Privilegierung und dürfen daher nicht im baulichen Außenbereich genehmigt werden. Für die Schaffung der planungsrechtlichen Voraussetzungen bedarf es einer kommunalen Bauleitplanung. Somit obliegt die Steuerung des Ausbaus von PV-FFA den Städten und Gemeinden.
Auch der Kreis Siegen-Wittgenstein hat sich dem Thema auf verschiedenen Ebenen angenommen. In der Kreistagssitzung am 23.09.2022 wurden zum Thema PV-FFA mehrere Beschlüsse gefasst. So wird die kreiseigene Fläche der Altdeponie in Erndtebrück-Schameder zur Errichtung einer PV-FFA Investoren, Bürgerenergiegenossenschaften oder Industriebetrieben pachtweise zur Verfügung zu stellen. Für die Deponiegelände Winterbach, Fludersbach und Würgendorf wird die Errichtung von PV-Freiflächenanlagen geprüft.
Um das kreisweite Potential für Formen der Doppelnutzung in Verbindung mit PV auszuloten, sollen unterstützende Angebote bereitgestellt werden. Wenngleich die Kommunen im Rahmen ihrer Bauleitplanung für die Steuerung der PV-Anlagen in der freien Landschaft zuständig sind, beabsichtigt der Kreis Siegen-Wittgenstein zur Ermittlung der Ertragsmöglichkeiten von Agri-PV-Anlagen im Kreisgebiet eine Potentialanalyse für landwirtschaftliche Nutzflächen durchzuführen. Die Ergebnisse sollen den Kommunen sowie Flächeneigentümern bzw. der Landwirtschaft zur Verfügung gestellt werden.
Weiterhin soll eine Machbarkeitsstudie prüfen, ob auf den beiden Talsperren Obernau und Breitenbach des Wasserverbandes Siegen-Wittgenstein die der Errichtung schwimmender PV durchführbar ist.
Unter Beachtung der im April 20221 vom NABU und Bundesverband Solarwirtschaft e. V. (BSW) gemeinsam formulierten Kriterien für naturverträgliche PV-FFA kann in und um diese sogar eine Förderung der biologischen Vielfalt erreicht werden. Allerdings bedeutet die Erweiterung der Flächenkulisse um Acker- und Grünlandflächen in benachteiligten Gebieten die reale Gefahr eines Ausbaus auf Kosten der Biodiver-sität. In den neuen rechtlichen Regelungen wird das Potential für siedlungs- bzw. verkehrsflächenintegrierte oder gebäudegebundene PV-Anlagen leider zu Lasten der Freiflächen nicht ausreichend erschlossen. Grundsätzlich sollten diese immer vorrangig realisiert werden.
Fazit
Nach Auffassung der Autorin stehen die neuen rechtlichen Regelungen zum beschleunigten Ausbau der erneuerbaren Energien entgegen den Behauptungen der Bundes- und Landesregierung weder im Einklang mit dem Artenschutz, noch wurde die Zusage des Koalitionsvertrages der Bundesregierung eingehalten, das ökologische Schutzniveau nicht abzusenken.
Julia Schneider, Dezember 2022